МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ НОРМ И ПРАВИЛ ПО БЛАГОУСТРОЙСТВУ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, УТВЕРЖДЕННЫЕ ПРИКАЗОМ МИНРЕГИОНА РОССИИ 27 ДЕКАБРЯ 2011 Г. N 613, В РЕДАКЦИИ ПРИКАЗА М...



В201507965

ОПУБЛИКОВАНО:

БЮЛЛЕТЕНЬ ВЕРХОВНОГО СУДА РФ, 26.09.2016, N 10, (Извлечение)

АПЕЛЛЯЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ ВЕРХОВНОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

17.12.2015 N АПЛ15-557

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ НОРМ И ПРАВИЛ

ПО БЛАГОУСТРОЙСТВУ ТЕРРИТОРИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ОБРАЗОВАНИЙ, УТВЕРЖДЕННЫЕ ПРИКАЗОМ МИНРЕГИОНА РОССИИ

27 ДЕКАБРЯ 2011 Г. N 613, В РЕДАКЦИИ ПРИКАЗА МИНСТРОЯ РОССИИ

ОТ 17 МАРТА 2014 Г. N 100/ПР, ПРИЗНАНЫ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ

СО ДНЯ ВЫНЕСЕНИЯ АПЕЛЛЯЦИОННОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Извлечение

Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613 утверждены Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (далее - Методические рекомендации).

Приказом Минстроя России от 17 марта 2014 г. N 100/пр утверждены изменения, вносимые в Методические рекомендации.

Методические рекомендации, которые состоят из разделов 1-9 и имеют приложения N 1-7, устанавливают, как усматривается из их п. 1.1, общие параметры и рекомендуемое минимальное сочетание элементов благоустройства для создания безопасной, удобной и привлекательной среды территорий муниципальных образований.

П. обратился в Верховный Суд РФ с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Методические рекомендации, ссылаясь на то, что, являясь нормативно-правовым актом, обязательным к исполнению, они нарушают его права как жителя муниципального образования, поскольку он лишен возможности принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения.

Решением Верховного Суда РФ от 22 сентября 2015 г. в удовлетворении административного искового заявления П. было отказано. Суд исходил из того, что Методические рекомендации не устанавливают самих норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, а содержат лишь рекомендации по разработке подобных актов.

Представитель Минюста России, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, обратился с апелляционной жалобой, в которой просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать оспоренный правовой акт недействующим. Полагал, что Методические рекомендации, формально не являясь нормативным правовым актом, фактически обладают нормативными свойствами и были изданы с нарушением установленного порядка опубликования и вступления в силу, которые предусмотрены для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ 17 декабря 2015 г., проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы,  установила следующее.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 9 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ с выводом суда первой инстанции не согласилась по следующим основаниям.

Методические рекомендации состоят из нескольких разделов, содержат определения терминов, в том числе "благоустройство территории", "нормируемый комплекс элементов благоустройства", "объекты нормирования благоустройства территории", некоторые пункты содержат нормативные предписания, адресованные неопределенному кругу лиц.

Несмотря на то, что п. 1.2 этих рекомендаций предписывает, что они могут применяться полностью или частично для разработки норм и правил благоустройства городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо внутригородских территорий города федерального значения для применения при проектировании, контроле за осуществлением мероприятий по благоустройству территории, эксплуатации благоустроенных территорий, т.е., по сути, должны регулировать вопросы, носящие технический характер, в них содержится целый ряд положений, регулирующих гражданско-правовые отношения. В частности, пп. 8.2.1-8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1 рассматриваемых рекомендаций сформулированы в виде нормативных предписаний, затрагивающих права и свободы граждан и организаций, в том числе и по вопросам возложения мер ответственности. В формулировках таких предписаний отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие затронутые правоотношения.

Так, Методические рекомендации содержат предписания, сформулированные как нормативные, о том, что физических и юридических лиц следует "обязывать" в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков, а также и на "прилегающих к ним территориях" (п. 8.2.1); промышленные организации "обязывать" создавать защитные зеленые полосы, ограждать жилые кварталы от производственных сооружений, благоустраивать и содержать в исправности и чистоте выезды из организации и строек на магистрали улицы (п. 8.2.2); лиц, разместивших отходы производства и потребления в несанкционированных местах, "обязывать за свой счет производить уборку и очистку данной территории, а при необходимости - рекультивацию земельного участка" (п. 8.2.3); выдачу разрешения на снос деревьев и кустарников "следует производить после оплаты восстановительной стоимости" (п. 8.6.9); снос деревьев, кроме ценных пород деревьев, и кустарников в зоне индивидуальной застройки "следует осуществлять собственникам земельных участков самостоятельно за счет собственных средств" (п. 8.6.16); строительство, эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт сетей наружного освещения улиц "следует осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования" (п. 8.8.3); работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий, "следует производить только при наличии письменного разрешения (ордера на проведение земляных работ), выданного администрацией муниципального образования" (п. 8.9.1).

При этом п. 8.1.1 подраздела "Общие положения" раздела 8 "Эксплуатация объектов благоустройства" предусматривает, что этот раздел содержит основные принципы (т.е. обязательные к применению основополагающие положения) и рекомендации по структуре и содержанию правил эксплуатации, что свидетельствует о том, что в данном разделе содержатся не только нормы рекомендательного, но и нормативного характера.

Таким образом, содержание Методических рекомендаций не соответствует их названию, поскольку этот акт содержит нормы, имеющие все признаки нормативно-правовых и затрагивающие права, свободы граждан и организаций, в связи с чем рассматриваемый правовой акт подлежит регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

Между тем в нарушение ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, пп. 8-10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и пп. 10, 11, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, Методические рекомендации не прошли государственную регистрацию в Минюсте России и не были официально опубликованы в установленном порядке.

В п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено: если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим (в частности, несоблюдение предусмотренных правил введения нормативных правовых актов в действие), он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

С учетом изложенного Апелляционная коллегия Верховного Суда РФ решение суда первой инстанции отменила, вынесла новое решение, которым заявленные требования удовлетворила.

[введено: 08.11.2016 редактор НЦПИ - Терешина И.В.]

[проверено: 10.11.2016 редактор НЦПИ – Конкина М.Г.]